张占斌：顺德大部制改革的突破与面临的难题

我国正处在经济社会新发展阶段的起点上，加快行政管理体制创新，努力建设服务型政府，对推进经济、政治、社会体制改革稳步前行和难点突破具有重要的现实意义。2010年4月中旬，国家行政学院课题组到顺德进行了调研。课题组认为，大部制改革的“顺德经验”体现了“科学发展、先行先试”探索服务型政府建设的努力，是中国共产党执政以来地方党政体制与机制真正最有突破意义的改革；体现了思想解放的创新精神和求真务实的实践气魄，对我国地方行政体制改革特别是县级层面具有特殊的借鉴价值。可考虑扩大试点范围，先在广东省选择部分市县（区）实行，然后在广东全省铺开，待积累经验后在其他具备条件的省域县级层面适当推广。

一、顺德实施大部制的背景情况和改革思路

改革开放以来，顺德一直为广东省乃至全国体制改革“先行先试”。在这块有强烈改革意识的土地上，曾经创造了誉满天下的“顺德模式”。如今，又创造了被媒体称之为“石破天惊”、“最大胆”的大部制“顺德经验”。1992年、1999年，顺德先后被确定为全省综合改革试验县、率先基本实现现代化试点市。在1992年机构改革中，顺德就对党政机构实施“撤、并、建”的“手术”，将机构精简了1/2，实际上这已经是大部制改革。进入新世纪，我国传统的发展模式遇到挑战，顺德也遇到了体制上的掣肘。2008年11月，在新一轮深化地方行政管理体制改革的启动之时，顺德被列为广东省“科学发展、先行先试”的地区，又一次站到了改革开放的前沿。2009年6月和8月，中央政治局委员、广东省委书记汪洋两次听取顺德机构改革方案的汇报。他指出，顺德机构改革代表县级城市，深圳则代表大城市，“如果搞成功了，对广东省下一步的改革有推动，对全国都有意义。”

2009年9月14日，《佛山市顺德区党政机构改革方案》获广东省委省政府批复，“大部制”正式出台。根据方案，全区原有41个党政机构，按照发展规划、城乡建设、社会管理、经济建设、市场监管、群团工作、政务监察等职能“合并同类项”， 职能重叠、相近的党政部门合署办公，最终精简为16个，其中：设置纪委机关和党委工作部门6个，政府工作部门10个，精简幅度接近2/3。3天后新鲜出炉的16位部门负责人集体亮相。

顺德的大部制改革，以转变政府职能、构建服务型政府为目标，着力探索理顺三个方面的“关系”。一是理顺部门之间职责关系。通过职能转变与机构改革，明晰部门分工，并强化市场监管、社会管理和公共服务等以往工作中较为薄弱的环节。二是理顺政府层级之间的关系。在区与省、市关系方面，积极承接佛山市先后两批下放的614项地级市管理权限，一些部门与省相关部门探索数据端口和业务对接。在区、镇方面，通过容桂试点，大力简政放权。三是理顺政府与社会之间的关系。在容桂试点推进社会管理体制改革，探索社会和公民有序参与、合作互动的协同治理模式。研究推进行政审批制度改革和事业单位改革，向事业单位、市场中介和社会组织下放其能办好的职能和事项。

原佛山市委常委、顺德区委书记刘海（现任江门市委副书记、市长）告诉我们，本次改革不是简单把政府部门裁剪的“物理反应”，而是根据新形势、新任务和政府职能转变的需要，按照大部门制的本质要求进行创新，用“化学反应”将职能相近的部门合并，使其减少管理层级，审批手续，使其发挥更大效益。他强调说：“我们是基层，核心是要解决问题。不在乎机构的多和少，而是重视它的执行力。在乎的是怎样形成公共服务型政府。”从改革的设计思路来看，最后减少了多少部门，不是评价改革成功与否的标准，行政效率有没有提高，执行力有没有增强，为市民服务的水平有没有进步，这才是评价标准。

二、顺德大部制改革的突出特点和初步成效

顺德大部制改革明确定位于县（区）级层面，服务于县域经济和社会发展，“放权不升格、整合不扩编”，有以下特点和成效：

第一，最大限度的“同类项合并”,建立宽职能的党政组织运行架构，实现党政职能有机整合的“化学反应”。这次顺德的党政机构整合优化，不仅是顺德历史上机构“瘦身”幅度最大的一次，也是全国县级党政机构改革中缩减整合力度最大的。其中政府机构10个，大大低于《广东省市县人民政府机构改革意见》提出的“由县级市改设的区设24个以内”的机构数限额。构建了大规划、大经济、大(july是几月？july代表7月份，英文缩写为jul，共有31天 ，源自于拉丁文Julius（即朱里斯）。)建设、大监管、大文化、大保障等的工作格局，解决了过去部门分设过细、职能重叠、多头管理、部门间“耍太极”和“踢皮球”的问题，通过部门整合变部门之间协调为部门内部协调，减少了协调工作量，提高了执行力和服务效能。比如整合工商、质监、安监、食品、药品等有关部门的职能，把8个“大檐儿帽”合成1个“大檐儿帽”，组建区市场安全监管局，创新性提出了“网络化管理”的模式。如区委宣传部（区文体旅游局），通过对全区宣传、文化、旅游等资源进行系统管理和有效整合，使之前比较务虚的宣传和精神文明建设工作有了抓手和平台，得以“虚功实做”。大部门制平台更宽阔，分工更清晰，工作更高效，问责也更容易，行政成本也减少了。

第二，建立“四位一体”的区联席会议决策机制，实现党政机构统筹联动，决策和执行扁平化。在领导决策层面，在区委核心领导下，建立党政领导集体决策、统筹分工的领导体制。全局性重大决策由“四位一体”（党委、人大、政府、政协）的区联席会议负责。在部门层面，将党政部门中相近的职能整合到一个部门，综合设置党政机构，党政大部门首长分别由区委常委、副区长和政务委员兼任，由一个领导来管，统筹联动，责任清楚。6个党委机构全部与政府机构合署办公，如区委办公室与区政府办公室合署办公，区纪律检查委员会机关与区政府监察和审计局合署办公，区委宣传部和区文体旅游局合署办公，区委政法委员会与区司法局合署办公，区委社会工作部与区民政宗教和外事侨务局合署办公。区联席会议的决策一步到位地直接由大部门执行，减少了过去区领导分管和副秘书长协调两个环节，实现了行政层次上的扁平化，提高了效率。

第三，加强社会管理和公共服务综合部门设置，在大部门之间统筹安排人力资源，优化干部队伍结构。为优化资源配置，促进社会和谐稳定，突出以人为本、注重民生的价值取向，综合设置社会管理和公共服务部门。如整合区委统战部、农村工作部、区民政局、外事侨务局以及工、青、妇、工商联、残联等群团组织的职能，组建区委社会工作部和区民政宗教和外事侨务局，合署办公，集中统一处理社会事务。又如整合卫生、人口计生部门的职能，组建区卫生和人口计划生育局，统筹卫生、药品监管、人口和计生方面的公共管理与公共服务，构建大卫生服务体系。按照编制不突破、人员不降级的原则，制定干部职务安排配套方案，大部门副职实行高配，设立局务委员职务。在大部门之间统筹安排人力资源，特别是充实规划研编、政策研究、决策咨询等宏观管理部门和社会管理、公共服务、市场执法任务重的部门和部门一线工作人员的力量，解决以往存在的人员配置不平衡的问题，形成更合理的人力资源结构。

第四，实行简政放权，改省、市垂直管理为地方属地管理，推进配套改革，促进全社会参与公共事务治理。实行简政放权，政府逐步将微观事项下放给基层和外移给社会，减少了直接管理的成本。譬如赋予容桂街道部分县级管理权限，下放第一批316项（方面）经济社会管理权。权限下放后，房地产租赁审批时间从原来的15个工作日缩短为1个工作日，宅基地审批从24个工作日缩短为10个工作日。将原属于省、市垂直管理的工商、地税、质监、药监、公安、国土、规划、社保等部门改为属地管理。减少了较为复杂的沟通与协调环节，也减少了行政成本。推进行政审批制度、事业单位和社会管理体制改革，减少行政审批事项和政府微观管理职能，降低市场准入门槛和企业运作成本。把政府不该管的、管不好的，通过委托、授权和购买服务等方式，依法交由法定机构和社会组织承担。在资源配置上，通过人力、物力、财力和信息等各种资源的共享，开放公共事务，促进全社会参与公共事务治理。

第五，建立起决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的运行机制，“宽而不包揽、合而有制衡”。大部门既有宽泛的职能但又不包揽，通过定规则、立规矩、做标准，进一步理顺决策、执行、监督关系。全局性重大决策由“四位一体”（党委、人大、政府、政协）的区联席会议负责。执行由16个部门分工负责。通过决策权上移、执行权集中、监督权外移，建立起党政决策权、执行权、监督权既分工清晰又统一协调的高效运行新机制，实现决策相对集中、执行专业高效、监督有力到位。改变以往“同体监督”的单一模式，实行监督权外移，由纪委向各部门派驻纪检监察组或专职监察人员，强化监督实效。由纪委（政务监察和审计局）集中行使纪检、监察、审计、信访等职能，整合监督资源和力量，形成了大监督的工作格局。

三、推动改革展开并取得成效的做法和经验

顺德大部制改革之所以能够顺利推进并取得一定成效，我们认为，主要有以下方面的做法和经验：

第一，改革自上而下推动。顺德大部门制改革体现了中央行政管理体制改革的要求，也是广东省委省政府推动科学发展观实践改革战略部署的重要一环，得到了中央编办和广东省委省政府、佛山市委市政府领导及有关部门的大力支持，省市区三级联动，是一次强力推动、自上而下的改革。汪洋同志多次要求顺德：允许改革失败但不许不改革。这是改革得以顺利推进的关键。

第二，有坚实的改革基础。一是具备良好的思想基础。顺德历来就有较好的改革传统和氛围，思想解放，干部队伍的大局观念和承受能力比较强，对改革都能非常理解和配合。二是具备良好的体制基础。顺德1992年和1999年先后被确定为全省综合改革试验县、率先基本实现现代化试点市，是国内最早的“大部制”探索者和实践者之一，有着深化大部制改革的体制优势。

第三，有整体的改革方案。顺德区党委和政府委托国家行政学院专家，开展《顺德深化行政管理体制改革研究》项目。课题组在全国各地进行了实地调研考察，广泛征询各级领导和专家学者建议，参考吸收了港澳地区和新加坡政府的有益经验。紧密结合顺德实际，形成了机构改革的初步方案。在此基础上，顺德区党委、政府在广东编办和省内专家的帮助指导下，经过研究和设计，形成了正式方案，并报广东省委省政府批准。

第四，妥善处理内部关系。一是突破了以削减机构、精简人员为改革目标的惯性思维。按照“编制不突破、人员不降级”的原则，妥善调整安置干部，没有裁减一个人。二是确保干部既得利益不受损害。虽然干部的身份变化，但其级别和待遇坚持不作调整。三是把一批优秀中青年干部提拔到新的领导岗位上来，这些干部成为顺德改革发展的中坚力量。四是对少部分需要从领导岗位调整下来的人员，也作了适当安排，如改任非领导职务享受相关待遇、符合条件的鼓励提前退休等。

第五，科学合理设置机构。对职能相同、相近和相关的部门职能进行同类项合并，实现有机整合，符合工作性质和习惯，也符合群众愿望和呼声，更符合市场经济特点和规则，还符合国际政府组织设置惯例和潮流，因此也得到了体制内外、社会各界的肯定和支持。媒体和学界都出现一边倒的评价，有质疑主要限于方案没有公开征询意见、人员没有进行精简、党政不分、大部门容易形成大衙门这四个问题，基本上没对机构设置提出疑问。

第六，注重大部门大融合。搭建起大部制框架仅仅发生物理反应，想要真正实现化学反应，还要有两条保障，一是建章立制工作须跟上。包括全区性的运作机制，包括部门内部乃至科室内部的运作机制等。二是在新组建的大部门内部统筹设置人员岗位，对所有干部，包括领导干部、中层干部乃至基层工作人员进行轮岗，改变部门的简单拼凑局面，避免局中局、小圈子、小利益团体的出现。

第七，有良好的改革资源。广东省委省政府赋予顺德经济、社会、文化等方面事务地级市管理权限，佛山市则向顺德下放了378项行政审批权，地级市管理权限得到逐步落实。广东省专门召集了双管部门开会，协调这些部门与顺德改革的对接问题，垂直管理部门移交工作顺利推进，部分涉法问题得到有效解决。从顺德自身来看，作为全国县域经济的排头兵，具备了较为雄厚的财力物力，有利于改革的推进。

第八，有创新的改革举措。这次改革，有很多创新举措，从技术层面解决了不少关键问题。如争取省的支持，创新设置政务委员职务，解决了区领导兼任大部门首长职数不足的问题；又如创新设置局务委员职务，解决了改革前副局长这个级别干部的安置问题，并为今后逐步调整职数留有了空间；再如创新监督体制，实行监督权外移，由纪委向各部门派驻纪检监察组或专职监察人员，解决了权力集中后部门“左手监督右手”的问题。

第九，有相应的领导体制。早在1993年，顺德探索大部制改革时，就已确立了“一个决策中心、四位一体”的领导体制，实践证明，这种党政领导集体决策、统筹分工的领导体制是实施大部制改革的基础和灵魂。“一个决策中心、四位一体”就如同人体的大脑，没有这个领导体制，也就是领导层面的整合统一，大部门设置再合理，一个躯干上有两个大脑，部门也不可能高效、顺畅运转。

四、顺德大部门改革中遇到的问题及解决建议

由于顺德大部门改革涉水甚深，牵动了党和国家层面多年仍在探讨的重大理论与实践问题，也提出了迫切需要解决的体制机制和法律法规问题。“开弓没有回头箭”的“过河卒子”顺德遇到了，需要高度重视，尽快探求良策。

第一，下改上不改出现矛盾，上级部门的改革配合也需要倾力推进。“上改下不改是等死，下改上不改是找死”，这是调研中多次听到的话。看似玩笑话，却有其深刻内涵。基层改了，上面却不改，或者改动很小，工作对接就会出现上面千条线、下面一根针的情况。这些困难，单靠顺德一己之力无法解决。比如社会工作部对应省市部门竟达35个，其中省是19个，市是16个，存在“一个儿子”对应“几个老子”的尴尬问题，单是开会就疲于奔命，而且省、市会议基本上都要求部门副职以上领导参加，部门领导成了“会议专业户”。即使上下对口比较少的部门也有3-4个，年终光汇报总结就搞了好多版本。甚至有些部门还说三道四，条条干预手法多样，影响基层的正常运作。这样一来，即便下面内部如何合理设置、运作如何高效顺畅，上面还是要对一大堆部门，效率很难提高。此外，上级部门有些官员对“政务委员”、“局务委员”的说法颇有微词。一位局务委员说，“去市里、省里开会，人家看派来个‘局务委员’，闹不清是干啥的，还以为顺德对这块工作不重视，每次我们都要解释半天。”

第二，改革对法律法规有“突破”，先行先试需要法律法规的保障。从我国的改革实践来看，改革会对法律法规有“突破”，必须处理好改革与依法行政的关系。既要保持法律法规的严肃性，又要为改革开辟道路。顺德改革伊始，行政许可、执法主体、执法服装、执法证、行政复议问题等等都暴露出来。为此，省政府法制办出台了《关于协调解决顺德行政体制改革有关问题的复函》（粤府法函〔2010〕76号）。虽然能在省法制办协调下能够不断解决问题，但毕竟要花很多时间和精力去解决，而且有些问题也难以完全解决。如顺德虽然被赋予地级市权限，但涉及的相关土地审批权、行政许可权等有可能在省外的诉讼中成为证据；目前工商、质监等方面使用的执法程序均是对应国家总局制定的规章规定，各不相同，甚至冲突。另外，大部分部门立法只规定县级以上行政主管部门行使相关的行政许可权和行政执法权，直接承担具体工作的乡镇政府如使用相关权力却无法可依。又如这次改革中，顺德将地税局由垂直管理调整为区政府管理，将区财政局、地税局的职责整合组建了区财税局。但由于财税局不具备地方税收执法主体资格，最后只好保留地税局，与财税局合署办公。顺德希望省人大常委会、省高级法院出台制定地方性法规或有关决定，希望省政府出台专项规章，为改革提供法制保障。因此，在设计改革方案时就要充分考虑法律法规问题，要有成熟的解决方案，在改革中一并谨慎操作。否则，缺乏法律法规保障的改革就容易引发更深层的问题。

第三，理顺中央与地方的事权关系，中央政府和省政府应加快推动垂直管理部门的改革。在广东省委省政府对顺德改革的批复中，并未对中央垂直管理单位和中央企业驻顺德区的机构权限做出明确规定，而这些部门和企业又对地方经济社会发展具有实质性作用，若不对其权限进行相应调整，将会造成“短板效应”，影响各项改革目标的顺利实现。故顺德希望省委省政府协调海关、边检等中央垂直管理单位和金融（外汇管理）、保险、电力、通信、石油、邮政等中央企业驻粤单位给予顺德必要支持，按其地级市机构的管理权限对其顺德分支机构配置职能、人员、资产和经费，并直接对省一级单位。顺德探索将省垂直管理部门改为属地管理，也存在着政策制约。原省垂直管理单位改革后要下放管理工作，需要妥善办理好有关人、财、物的移交手续。顺德希望原省垂直管理单位下放顺德区管理后，省相关主管部门要多理解、支持顺德的相关工作，加强业务指导，减少对顺德机构设置、编制管理和职务配备的直接干预。从全国的实际来看，垂直管理部门改革越来越重要。而这项改革均需要中央政府和省政府的推动，如果仅以基层之力推动改革，其难度可想而知。

第四，干部的晋升空间相对收窄，需要创新组织人事制度，给地方更大的探索空间和改革自主权。顺德作为一个GDP超过1700亿元、工业总产值超过4200亿元的地区，区级行政机关编制10多年来一直维持在900多名的水平，已是十分精简。大部制改革后，由于机构少了且扩权不升格，职位也减少了，导致干部的晋升空间相对收窄。如何解决这个问题？坚持以人为本，激励干部士气，关键是创新组织人事制度，给予地方更大的探索空间和改革自主权。如顺德希望在探索试行聘用制公务员、保障公务员权益和提振公务员士气等方面允许大胆创新，允许在《公务员法》规定的比例内设置调研员、副调研员等非领导职务。再如，理顺新组建的大部门尤其是由原省垂直管理单位和区属单位合并而成的大部门的人员工资待遇问题，解决“同工不同酬”、“一区多制（工资）”、“一局多制（工资）”这种现象，这还需要工资制度改革的配合。

第五，党政副职兼任大部门首长有助于提高执行力和效率，但要防止陷于具体事物之中。这次改革，顺德将所有的党政副职，包括区委副书记、常务副区长都兼任了大部门的首长，并增加了3名政务委员。这是改革的一个亮点。现在看来也存在一些问题。由于所有区领导都兼任部门首长，一旦部门之间有问题协商解决不了，中间没有任何的缓冲地带和协调机制，将直接提交到书记、区长层面来解决。这样不但是将副职推到了火线，也把书记、区长推到了火线，大家都容易陷于处理具体事物，全区的发展战略、发展目标、发展方向等就比较少的精力去思考。对此，在制度设计之初如果再增加2名政务委员，不让区委副书记、常务副区长兼任部门首长，让其发挥协调党务、政务的职能，设置一个缓冲空间，就可能有助于减轻党政一把手的工作压力。

五、建议对顺德的做法和经验分三步进行推广

顺德大部制改革对我国地方特别是县级层面改革具有特殊的借鉴价值，可复制性比较强，其发展方向值得肯定。我们建议：顺德的做法和经验可以采取三步走的方式进行推广。

第一步，扩大试点范围。在顺德改革继续进行的同步，从2010年下半年起先在广东省部分或经济发达市县级层面展开，争取在2010年末基本解决垂直管理机构理顺和依法行政问题。

第二步，全省范围内推开。建议从“十二五”伊始，即2011年起在广东省市县级层面全部推开，积累更多的经验，并适时总结省域大范围推行顺德改革经验的成效。

第三步，全国有条件的地方推开。待广东省全部推开后，从2012年起在其他具备条件的省域县级层面适当推广。“十二五”时期，应当把这项工作放在重要的位置上，把它作为推动中国特色社会主义行政管理体制形成的关键环节，把它作为推动中国特色社会主义政治体制改革和民主政治建设的重要内容。

如此建议，主要是基于：

一是本轮顺德大部制改革展开才一年，顺德的大部门改革还需要深化，其内部关系和运行机制有待完善，尚须积累经验。其做法和经验采取三步走的方式进行推广，比较稳妥。

二是顺德党政联动、合署办公牵涉到多年来政治体制改革热议的党政关系问题，“党政分开”还是“党政合一”是长期存在争论的重大理论与实践问题，至今没有解决。顺德在实践中找到了解决问题的“实用”和“适用”答案，但还需要更多的理论与实践总结。如此对全国更有借鉴意义，改革才能走更远更稳。

三是从全国实行省直管县改革的情况来看，省市两级给试点县下放了许多权力，但其中的关系还要明晰，否则县要对应省市两级，根本吃不消。顺德改革中垂直部门还实行了属地管理，其面临的问题也更多，不少难题需要突破，希望能够为全国探路。

四是大部制改革还需要垂直管理机构改革、行政审批制度改革、事业单位改革、干部人事制度改革和聘员制度改革等配套改革。这些工作，顺德还在继续探索，经验还有待于积累。

五是各地学习推广顺德大部门制经验要根据自身实际进行，也不必完全复制16个部门或同样的机构名称，也可以对机构设置方案进行适当的调整。比如，如果是农业大县，则可考虑设置与解决三农或城乡统筹问题有关的机构。

（原载《学习时报》，2010年10月4日）